全國“土地日”，是為了紀(jì)念土地管理法頒布而設(shè)立。今年6月25日是第35個全國土地日，主題為“節(jié)約集約用地，嚴(yán)守耕地紅線”。改革開放后，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民耕地銳減。在耕保意識開始覺醒到耕保政策逐漸完善過程中，我們?nèi)绾谓鉀Q“吃飯”的問題？近日，記者實地探訪了位于湖北荊州監(jiān)利市的全國第一塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

湖北監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的標(biāo)識碑上，寫著“六不準(zhǔn)”的內(nèi)容。新京報記者 張建林 攝

湖北監(jiān)利誕生全國第一塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

劉漢堯是個有主見且善于思考的人。37年前，他是荊州地區(qū)監(jiān)利縣國土局的一名基層干部。在調(diào)研過程中，他意識到，耕地銳減，會讓吃飯成為大問題。既要滿足農(nóng)民口糧需求，又要完成上交的公糧任務(wù)，當(dāng)?shù)貨Q定，要在監(jiān)利的周老嘴鎮(zhèn)劃定全國第一塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

劃出這塊田，就是要正視耕地占用這一問題。自改革開放后，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃生長。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對耕地的占用日益加劇，國家基建、農(nóng)民建房、退耕還林等用地需求導(dǎo)致耕地銳減。

公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1978年至1985年間全國耕地凈減少330萬公頃，年均凈減少47.14萬公頃。當(dāng)時荊州地區(qū)耕地銳減情況也極其突出。劉漢堯告訴新京報記者，“那個時候，荊州地區(qū)一年可以減少一個縣，耕地保護(hù)迫在眉睫?！边@里提到的縣，指的是耕地減少的面積相當(dāng)于一個縣的面積。

有數(shù)據(jù)顯示，荊州地區(qū)1979年至1987年9年間減少耕地139.16萬畝。耕地銳減只是矛盾之一，而另外兩個矛盾則是人口增長和土地生產(chǎn)力低下。

監(jiān)利市周老嘴鎮(zhèn)魯橋村原村黨支部書記段德高回憶，當(dāng)時他們每畝糧食產(chǎn)能只有300斤到500斤。另外，每戶按季上交公糧，每次上交的量是每戶當(dāng)季收成的三分之一?！鞍压Z交完后，只有好的戶頭（收成好的）才能維持生活?！?/p>

為了切實做好耕地保護(hù)，劉漢堯先是提出了一個“高產(chǎn)農(nóng)田保護(hù)區(qū)”概念。在城市化高速發(fā)展面前，要想把所有的農(nóng)田保護(hù)起來并不現(xiàn)實。他認(rèn)為，要在耕地保護(hù)和城市發(fā)展之間找出一條路子，就是要先把高產(chǎn)農(nóng)田保護(hù)好。

不過，這種提法還是行不通?！耙驗樽罱K是要保證我們的基本口糧，讓每個人都能吃飽飯。所以我們就估算了一個‘人地生態(tài)平衡構(gòu)想’的模型?！眲h堯解釋，在人口增長的基數(shù)上，要弄清每個人能吃多少糧食，同時評估土地可能生產(chǎn)多少糧食。再結(jié)合當(dāng)下的土地生產(chǎn)力，估計需要多大農(nóng)田面積，然后把這些農(nóng)田保護(hù)起來。這樣，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的概念就確定了。

現(xiàn)任監(jiān)利市委副書記瞿俊森形容耕地保護(hù)，用了“畫地為牢”這個詞。他說，要像“畫地為牢”那樣把耕地保護(hù)起來，以滿足人口的基本承載水平。而這一樸素的“人地生態(tài)平衡”構(gòu)想，也迅速得到上級重視。

1988年2月，荊州地區(qū)起草了《一九八八年土地管理工作意見》，要求以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，像保護(hù)自然保護(hù)區(qū)、森林保護(hù)區(qū)那樣，將農(nóng)田劃塊保護(hù)起來。

不到一個月后，一個具有里程碑意義的試點在監(jiān)利縣周老嘴鎮(zhèn)展開。當(dāng)?shù)貏澏?個保護(hù)區(qū)、105個保護(hù)片塊，將3.78萬畝、占比高達(dá)92.2%的耕地納入“牢籠”，并史無前例地提出了“六不準(zhǔn)”保護(hù)措施。在不準(zhǔn)建房、不準(zhǔn)葬墳、不準(zhǔn)挖沙取土、不準(zhǔn)扳磚燒窯、不準(zhǔn)濫挖魚池、不準(zhǔn)毀田造林這“六不準(zhǔn)”之下，全國第一塊基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)誕生了。

這一創(chuàng)新舉措得到了中央與國家相關(guān)部委、省委省政府的重視。1994年，國務(wù)院頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，嚴(yán)格基本農(nóng)田保護(hù)，再次肯定了“監(jiān)利經(jīng)驗”，使“監(jiān)利經(jīng)驗”走向全國。

為紀(jì)念基本農(nóng)田保護(hù)制度實施20周年，2009年12月6日，國土資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、湖北省政府共同在監(jiān)利縣設(shè)立了全國基本農(nóng)田保護(hù)發(fā)祥地紀(jì)念碑。如今，這塊紅色的石碑依舊佇立在田埂上，見證著農(nóng)民的收獲和喜悅。

全國基本農(nóng)田保護(hù)發(fā)祥地紀(jì)念碑。新京報記者 張建林 攝

我國耕保政策體系逐漸完善

重視的耕地問題被提上議程。

1978年的 《政府工作報告》中提出，要通過開荒，促使耕地面積逐年增加。1981年的《政府工作報告》中要求，基本建設(shè)和農(nóng)村建房不能亂占濫用耕地。1982年，中央1號文件將保護(hù)耕地視為與控制人口一樣重要的國策。1983年，中央1號文件將“耕地減少”列為當(dāng)時農(nóng)村一大隱患。

原國土資源部信息中心助理研究員劉新衛(wèi)在《改革開放以來我國耕地保護(hù)政策沿革》一文中指出，在1978年至1985年的耕保意識開始覺醒期，確保糧食安全是農(nóng)業(yè)的重中之重，但通過結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展多種經(jīng)營從而提高農(nóng)民收入的要求同樣非常迫切。因此，耕地保護(hù)政策苦于協(xié)調(diào)確保糧食安全和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)關(guān)系。

這一期間，保證國家建設(shè)用地需求常以犧牲耕地為代價。此外，耕保政策多以行政命令貫徹，多停留于概念而缺少配套措施。

我國耕保政策制定的起步期從1986年開始。1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》經(jīng)第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議審議通過，自1987年1月1日起實施，標(biāo)志著我國土地管理正式步入法治化軌道。這是新中國第一部關(guān)于土地管理、調(diào)整土地關(guān)系的法律。

這部法律對建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等作了規(guī)定。到了1997年，我國首次設(shè)立了 “破壞耕地罪 ”“非法批地罪 ”“非法轉(zhuǎn)讓土地罪 ”。在耕保政策制定的起步期，劉新衛(wèi)認(rèn)為，耕保政策的實施還是過度倚重行政手段，因為在1997年之前一直缺乏定罪標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致執(zhí)法困難。

1988年，土地管理法首次修正。刪除了此前法典中“禁止出租土地”的內(nèi)容，增加“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內(nèi)容。此次修正拉開了自然資源有償使用制度改革的序幕。

十年后，也就是1998年，土地管理法全面修訂，首次以立法形式確認(rèn)了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策”。本次修訂以保護(hù)耕地為主要目標(biāo)，確立一系列重要法律制度。其中包括廢止土地分級限額審批制度，確立土地用途管制制度；確立耕地占補平衡制度；明確規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)等。

為落實新修訂的土地管理法，該年國務(wù)院還修訂了《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。2000年后，國土資源部陸續(xù)頒布了相關(guān)文件，來落實耕地保護(hù)要求。

從1998年到2003年，我國耕保政策體系得到了初步構(gòu)建。劉新衛(wèi)曾表示，1998年修訂的土地管理法并隨后頒布了配套政策，標(biāo)志著我國初步構(gòu)建了耕保政策體系框架。

2004年中央1號文件明確提出 “各級政府要切實落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，同年《政府工作報告》強調(diào)要依法加強耕地管理和加快征地改革。

也是在這一年，土地管理法迎來第二次修正。本次修正將第二條第四款“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，并將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十九條、第五十一條、第七十八條、第七十九條中的“征用”修改為“征收”。這次修改是重大的理念進(jìn)步，體現(xiàn)了尊重物權(quán)、保護(hù)物權(quán)的價值導(dǎo)向。

2019年，土地管理法第三次修正。本次修正在充分總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)多項重大突破。例如，破除集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙；將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田；合理劃分中央和地方土地審批權(quán)限；土地督察制度正式入法等。

兩部門將起草《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》

我國人多地少的基本國情，決定了必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好。

全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于15.46億畝，逐步把永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。根據(jù)這一目標(biāo)要求，永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)不僅有不低于15.46億畝的量化要求，還有逐步建成現(xiàn)代化良田的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

去年九月份，自然資源部向社會提供永久基本農(nóng)田信息查詢服務(wù)，為社會公眾廣泛參與、共同監(jiān)督和主動保護(hù)永久基本農(nóng)田提供更多樣化的渠道。作為實施特殊保護(hù)的重要舉措，社會公眾可以通過多種網(wǎng)絡(luò)平臺便捷、快速地查詢到永久基本農(nóng)田面積、空間位置等信息。

針對基層同志反映，永久基本農(nóng)田管理存在“剛性有余、彈性不足”的問題。近日，自然資源部表示，正會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究起草《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》。

起草《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》也是自然資源部今年安排立法項目16件中的一件。自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司司長賀勇介紹，《辦法》將在嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的前提下，建立永久基本農(nóng)田“優(yōu)進(jìn)劣出”的動態(tài)調(diào)整機制；同時，將改革完善占補平衡制度，按照高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)實施補充耕地，確保補足補優(yōu)，統(tǒng)籌做好耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”系統(tǒng)保護(hù)。

賀勇說，初步考慮是，以永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化為目標(biāo)，建立“優(yōu)進(jìn)劣出”的管理機制，推進(jìn)永久基本農(nóng)田更加集中連片，逐步提高優(yōu)質(zhì)耕地的比例。在優(yōu)化布局的過程中，對基層反映的一些與生產(chǎn)生活息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)配套設(shè)施難以落地的問題，《辦法》中將作出明確的政策安排。

耕地是保障糧食安全的根本，唯有守牢耕地保護(hù)紅線，保有足夠規(guī)模的耕地，才能將糧食飯碗端穩(wěn)端牢，真正做到“手中有糧、心中不慌”。

新京報記者 張建林

編輯 張牽 校對 陳荻雁